綿陽市司法局 關于公開征求《綿陽市行政規范性文件管理實施細則（征求意見稿）》意見的公告

為了規范和加強我市行政規范性文件管理,深入推進依法行政，全面建設法治政府，根據《綿陽市人民政府2022年度法治政府建設重點工作安排》（綿府辦發〔2022〕31號）“制定綿陽市行政規范性文件管理辦法”的工作要求，我局起草了《綿陽市行政規范性文件管理實施細則（征求意見稿）》，現公開征求社會公眾意見。

本次公開征求意見期限為30日。社會公眾可以在2022年8月27日前通過在線征集渠道提出意見建議。

 

                          綿陽市司法局

                           2022年7月26日

綿陽市行政規范性文件管理實施細則

（征求意見稿）

 

第一章　總　則

第一條　為了規范和加強行政規范性文件管理,維護法制統一,推進依法行政,根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《優化營商環境條例》《四川省行政規范性文件管理辦法》等有關規定,結合本市實際,制定本細則。

第二條　本細則所稱行政規范性文件（以下簡稱規范性文件），是指除市人民政府規章外,由行政機關或者法律、法規授權的組織（以下統稱制定機關）依照法定權限、程序制定并公開發布,涉及公民、法人和其他組織權利義務,具有普遍約束力,在一定期限內反復適用的行政公文。

行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件，對直接管理的企事業單位人事、財務等事項制定的文件，制定的行業技術標準、技術操作規程，對具體事項的通報、通知、批復以及行政處理決定、應急預案等，不屬于規范性文件。

第三條　本細則適用于本市規范性文件的制定、公布、備案、評估、清理，以及相關監督管理等工作。

第四條　市和縣（市、區）人民政府領導本行政區域內規范性文件的管理工作。

市和縣（市、區）人民政府辦公機構按照國家公文處理相關規定,主管本機關規范性文件處理工作,并對下級行政機關的規范性文件處理工作進行業務指導和督促檢查。

市和縣（市、區）人民政府司法行政部門負責本級人民政府規范性文件的合法性審核工作,并在本級人民政府領導下,具體承擔規范性文件備案審查等監督工作。

第五條　市和縣（市、區）人民政府每年應當向同級人民代表大會常務委員會報告規范性文件的制定、備案、評估、清理等工作。

第六條　市和縣（市、區）人民政府應當加強規范性文件管理隊伍建設,將規范性文件管理工作作為依法行政考核內容納入法治政府建設考核指標體系。

第二章　基本規范

第七條　規范性文件制定機關包括:

（一）市、縣（市、區）、鎮（鄉）人民政府；

（二）市、縣（市、區）人民政府工作部門；

（三）縣級以上人民政府依法設立的實施行政管理的派出機構或派出機關；

（四）法律、法規授權管理公共事務的組織。

除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構不得以自己名義制定規范性文件，嚴禁以部門的內設機構、派出機構名義制發規范性文件。

市、縣（市、區）司法行政部門根據法律法規立改廢以及本級政府機構改革情況，編制規范性文件制定主體清單，報本級人民政府批準后，及時向社會公布，并根據制定主體變動情況予以動態調整。

第八條　制定規范性文件應當堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心，堅持體現全面深化改革精神，堅持社會主義核心價值觀，適應全面依法治國要求和經濟社會發展需要。

制定規范性文件應當堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格依照法定權限和程序，嚴格落實權責清單制度，符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定。

制定規范性文件，不得設定以下內容:

（一）增加法律、法規、規章規定之外的行政權力事項或者減少法定職責;

（二）增設行政許可、行政處罰、行政強制等事項,增加辦理行政許可事項的條件,規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容;

（三）違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務,侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利;

（四）超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項;

（五）違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的政策措施,包括違法設置市場準入和退出條件、影響商品和要素自由流動、影響生產經營成本和影響生產經營行為等;

（六）其他不符合法律、法規、規章和國家政策的規定。

第九條　制定規范性文件應當講求實效，注重針對性和可操作性，表述嚴謹、文字精練、準確無誤。

有下列情形之一的，不得制定規范性文件：

（一）法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的；

（二）現行文件已有部署且仍然適用的；

（三）沒有實質性內容的。

第十條　規范性文件應當以“規定”“決定”“辦法”“細則”“公告”“通知”“通告”“意見”等文種公布施行，不得使用“報告”“請示”“批復”“議案”“函”“紀要”等文種。

規范性文件名稱不得冠以“法”或者“條例”。

規范性文件內容為實施法律、法規、規章和上級行政規范性文件的，其名稱前一般冠以“實施”字樣。

政府規范性文件的標題應當冠以本行政區域名稱，部門規范性文件的標題應當冠以制定機關名稱。

第十一條　規范性文件應當載明施行日期,具體到年月日，并采用“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式進行表述。

規范性文件應當在施行前予以公布,時間不少于30日。因保障國家安全、重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家政策執行等情形的，可以將發布之日作為施行日期，采用“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式表述，不得采用“自發布之日起施行”等表述。

與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件，應當結合實際，確定是否為市場主體留出必要的適應調整期，并統籌協調、合理把握規范性文件的出臺節奏，全面評估政策效果，避免因政策疊加或者相互不協調對市場主體正常生產經營活動造成不利影響。

第十二條　規范性文件應當標注有效期,有效期屆滿未明確延續的自動失效。

規范性文件有效期一般自施行之日起不超過5年。為了實施法律、法規、規章或者上級規范性文件，有效期需要超過5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由，但最長不得超過10年。

專用于廢止原有的規范性文件或者停止某項制度實施等的規范性文件，不適用本條第一款、第二款的規定。

規范性文件名稱冠以“暫行”“試行”的,有效期不超過2年。

第十三條　規范性文件應當由制定機關進行統一登記、統一編號、統一印發。

規范性文件編號應當具有識別性,不得與行政機關其他文件相混淆，應當采用“XXXX規〔XXXX〕XX號”的發文字號進行“統一編號”。

第十四條　規范性文件由制定機關負責解釋，不得授權解釋。政府規范性文件的具體解釋工作，可以由起草單位或者主要實施部門承擔。

規范性文件有下列情形之一的，由制定機關解釋：

（一）規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；

（二）規范性文件制定后出現新的情況，需要明確適用規范性文件依據的。

規范性文件的解釋，與規范性文件具有同等效力。

第三章　規范性文件制定

第十五條　規范性文件制定一般應當經過下列程序：

（一）評估論證；

（二）公開征求意見；

（三）合法性審核；

（四）集體審議決定；

（五）向社會公開發布。

為了應對突發事件、維護總體國家安全、執行上級機關的緊急命令和決定，需要立即制定規范性文件的，經合法性審核通過后，可直接提請本機關主要負責人或者委托的負責人決定、簽發，向社會公布。

第十六條　規范性文件的起草單位應當對規范性文件制定的必要性、可行性、合法性、合理性進行全面論證，對需要解決的問題、擬設立的主要制度、主要措施及其預期效果和可能產生的影響進行評估。

評估論證情況和結論應當在起草說明中載明，作為制定規范性文件的重要依據。

第十七條　起草規范性文件應當公開征求社會公眾意見,有下列情形之一的,經起草單位負責人書面同意,可以采取非公開的形式征求意見:

（一）為處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的;

（二）公開征求意見可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的;

（三）起草過程依法需要保密的;

（四）法律、法規和規章另有規定的。

起草單位應當通過政府網站、政務新媒體或者新聞媒體等便于社會公眾知曉的途徑公開征求意見,并明確提出意見的方式和期限。公開征求意見期限一般不得少于30日,因情況緊急等原因需要縮短期限的,最短不少于7日,并應當在公開征求意見時予以說明。

制定與企業生產經營活動密切相關的規范性文件,起草單位應當充分聽取市場主體、行業協會商會的意見。

起草單位應當在公開征求意見結束后10個工作日內，通過公開征求意見途徑公布意見采納情況，擬不采納的應當說明理由。

市級規范性文件起草單位應當在“中共綿陽市委 綿陽市人民政府門戶網站”以及本部門門戶網站發布文件草案以及起草說明。

縣（市、區）人民政府可以指定特定載體，統一開展規范性文件公開征求意見工作。

第十八條　規范性文件涉及其他單位職責或者與其他單位職責關系密切的,起草單位應當充分征求相關單位的意見;對存在意見分歧的,應當主動協調。

第十九條　規范性文件涉及法律、法規、規章和國家政策規定應當聽證、專家論證、風險評估的，依照有關規定執行。

第二十條　制定產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規范性文件,起草單位應當按照國務院的規定進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響。起草單位認為規范性文件不屬于應當進行公平競爭審查范圍的，應當在起草說明中明確說明。

起草單位征求本級市場監管部門公平競爭審查的意見的，本級市場監管部門應當在5個工作日內回復書面意見。

政府規范性文件制定機關認為確有必要交由本級市場監管部門進行公平競爭審查的，本級市場監管部門應當在5個工作日內出具審查意見。

第二十一條　制定涉及貨物貿易、服務貿易以及與貿易有關的知識產權的規范性文件，起草單位應當對貿易政策是否符合世界貿易組織規則征求同級商務主管部門的意見。

商務主管部門在收到征求意見稿之日起7個工作日內提出書面意見,特殊情況可適當延長。

第二十二條　制定政府規范性文件,起草單位要嚴格履行合法性審核初審職責,并經起草單位辦公會議審議通過后形成送審稿。

第二十三條　規范性文件在提交制定機關集體討論決定前,應當進行合法性審核。不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。

規范性文件未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交制定機關集體討論決定。

第二十四條　制定政府規范性文件,起草單位應當將審核材料報送政府辦公機構,由政府辦公機構對制定的必要性、材料的完備性和規范性、起草單位是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛征求意見等進行審核。

政府辦公機構審核通過后，應當在2個工作日內轉送同級司法行政部門進行合法性審核;對沒有必要制定的,直接退回起草單位;對材料不完備或者不規范的,退回起草單位或者要求起草單位在規定時間內補充材料、說明情況后轉送同級司法行政部門進行合法性審核。

制定需報請本級人民政府同意以部門名義發布的規范性文件,按照第一款、第二款規定執行。

制定部門規范性文件,參照第一款、第二款規定報送本部門辦公機構和審核機構。

制定鎮（鄉）人民政府及街道辦事處規范性文件，已明確專門合法性審核機構或者專門審核人員的，由本單位審核機構或者審核人員進行審核；未明確專門合法性審核機構或者專門審核人員的，統一由縣（市、區）人民政府確定的審核機構進行審核，但縣（市、區）政府規范性文件備案審查機構不得作為鄉鎮規范性文件的審查機構。

第二十五條　起草單位送審政府規范性文件,應當提供以下材料:

（一）報請制定規范性文件的請示;

（二）規范性文件送審稿及其說明;

（三）制定文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定;

（四）征求意見及意見采納情況;

（五）專家論證意見、風險評估報告、公平競爭審查結論等需要提供的其他資料；

（六）起草單位合法性審核意見；

（七）其他需要提交的材料。

起草說明根據實際情況載明規范性文件主要制定依據、評估論證、公開征求意見、專家論證、風險評估、公平競爭審查等情況。有關部門對規范性文件存在重大意見分歧的，起草部門應當對分歧意見的協調和處理情況進行說明。

部門制定的規范性文件參照本條第一款。

第二十六條　合法性審核主要包括以下內容:

（一）制定主體是否合法;

（二）是否超越法定權限;

（三）內容是否符合憲法、法律、規章和國家政策規定;

（四）是否違反規范性文件制定程序。

第二十七條　合法性審核應當充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用。

對影響面廣、情況復雜、社會關注度高的規范性文件，審核機構在審核過程中遇到疑難法律問題的，要在書面征求意見的基礎上，采取召開座談會、論證會等方式聽取有關方面意見。

審核機構在審核中可以要求起草單位予以協助或者在一定期限內補充審核所需的相關材料，補充材料時間不計入審核時間。起草單位逾期不補充的，可以終止審核，予以退回。

規范性文件內容涉及其他單位職責的，審核機構向有關單位征求意見的,相關單位應當在規定期限內回復。

第二十八條　合法性審核應當保證必要的審核時間。除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施規范性文件等外，合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。

第二十九條　審核機構按照下列情形作出處理：

（一）不屬于規范性文件的，告知送審機關，不予合法性審核并退回；

（二）符合本細則第八條規定的，向制定機關出具“符合有關法律、法規、規章和國家政策規定”的合法性審核意見。

（三）對制定主體不合法、超越法定權限、程序違法、主要內容不符合法律、法規、規章和國家政策規定的，向制定機關出具“不符合有關法律、法規、規章和國家政策規定”的合法性審核意見，并說明理由。

（四）對具體條款存在不合法情形、違反相關政策規定或者有明顯不當規定的，向制定機關出具“應當予以修改”的合法性審核意見，并明確修改意見。

起草單位應當根據合法性審核意見作必要的修改或者補充；特殊情況下，未采納或者未完全采納審核意見的,應當向制定機關提交書面說明并抄送審核機構。

（五）對法律尚無明確規定的探索性改革事項,向制定機關明示法律風險，提交制定機關討論決定。

第三十條　政府規范性文件應當經本級人民政府常務會議或者全體會議審議決定,部門規范性文件應當經本單位辦公會議審議決定。

集體討論情況和決定要如實記錄，不同意見要如實載明。

第三十一條　政府規范性文件應當由政府主要負責人簽發,部門規范性文件應當由單位主要負責人簽發。

第三十二條　規范性文件應當及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等途徑主動向社會公布，不得以內部文件形式印發執行。

各級人民政府應當通過政府網站的政府信息公開專欄集中公開本級政府及其部門現行有效的規范性文件，及時向社會公布繼續有效、失效和廢止的規范性文件目錄。

政府公報登載的規范性文件文本為標準文本；市或者縣（市、區）人民政府網站政府信息公開專欄規范性文件庫登載的規范性文件文本為標準電子文本。

未經公布的規范性文件,不得作為行政管理的依據。

第三十三條　規范性文件不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

第四章　規范性文件備案審查

第三十四條　規范性文件應當自公布之日起30日內按照下列規定報送備案:

（一）市、縣（市、區）、鎮（鄉）人民政府制定的規范性文件，由本級人民政府報上一級人民政府備案；

（二）市、縣（市、區）人民政府工作部門制定的規范性文件,報本級人民政府備案;

（三）市、縣（市、區）人民政府依法設立的派出機關、派出機構制定的規范性文件,報設立該派出機關、派出機構的政府備案;

（四）法律、法規授權管理公共事務的組織制定的規范性文件,報直接管理該組織的行政機關備案。

兩個或者兩個以上部門聯合制定的規范性文件由牽頭部門負責報送本級人民政府備案。

規范性文件需要報送同級人民代表大會常務委員會備案的，按照相關規定執行。

第三十五條　市、縣（市、區）人民政府司法行政部門負責對下一級人民政府、本級人民政府工作部門和派出機關（機構）制定的規范性文件進行備案審查。

工作部門的備案審查機構負責本部門管理的法律、法規授權管理公共事務的組織制定的規范性文件的備案審查。

規范性文件內容涉及相關部門管理職權的,備案審查部門可以請求相關部門協助審查,相關部門應當在規定期限內回復審查意見。

第三十六條　規范性文件備案應當提交以下材料:

（一）備案報告;

（二）正式文本;

（三）起草說明;

（四）制定依據;

（五）合法性審核意見書;

（六）其他相關材料。

第三十七條　對規范性文件進行備案審查,按照下列規定處理:

（一）符合本細則規定的規范性文件統一登記編號;

（二）報送備案材料不齊全的,通知制定機關在5個工作日內補正材料。補正材料符合規定的,予以登記;制定機關未在指定期限內補正材料的，視作未按時報送備案；

（三）報送備案的正式文本不屬于規范性文件的,不予登記,并告知制定機關。

第三十八條　備案審查部門對規范性文件是否存在下列情形進行審查:

（一）制定主體不合法;

（二）與法律、法規、規章及國家政策的規定相抵觸;

（三）超越法定權限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利或者增加其義務,增加行政機關的權力或者減輕其責任;

（四）違反法定程序。

第三十九條　規范性文件違反本細則第三十八條規定的,備案審查部門可以要求制定機關在規定期限內說明有關情況。

制定機關逾期不說明情況或者說明理由不成立的,備案審查部門可以提出備案審查意見,報請本級人民政府責令制定機關限期糾正,逾期未糾正的決定予以撤銷。

自行糾正情況,應當及時報告備案審查部門。

第四十條　公民、法人和其他組織認為現行有效的規范性文件違法的,有權向制定機關或者備案審查部門提出書面建議。

備案審查部門收到書面建議的,可以交由制定機關研究處理;重大復雜的,應當自行研究處理。

處理書面建議,應當自收到之日起60日內將處理情況書面告知提出建議的公民、法人和其他組織。

公民、法人和其他組織對制定機關的處理情況不服的，可再次向備案審查部門提出書面建議，備案審查部門應當自行研究處理。

第四十一條　規范性文件制定機關應當于每年1月底前將上一年度制定的規范性文件目錄報送備案審查部門備查。

市、縣（市、區）人民政府司法行政部門每年度對規范性文件備案審查情況予以通報，并報告本級人民政府和上一級人民政府負責備案審查的部門。

第五章　規范性文件評估與清理

第四十二條　市、縣（市、區）人民政府每年至少對1件現行有效的規范性文件開展實施后評估。

規范性文件規定有效期的，一般應當在有效期屆滿前6個月對實施情況進行評估；未規定有效期的，一般應當定期對實施情況進行評估，評估間隔期最長不得超過5年。

政府規范性文件一般由起草單位或者主要實施部門牽頭組織評估，部門規范性文件由制定機關組織評估。

第四十三條　評估規范性文件，應當對其內容的合法性、合理性、協調性、可操作性及其實施效果進行綜合分析并形成報告，作為規范性文件修改、廢止或者繼續實施的重要參考。

經評估需要繼續實施的，由制定機關延續有效期后重新公布。

經評估需要修改后繼續實施的，由制定機關參照制定程序執行。

第四十四條　規范性文件清理工作遵循定期清理與動態清理相結合、全面清理與專項清理相結合原則，清理結果向社會公布。

有下列情形之一的,制定機關應當即時組織清理:

（一）相關法律、法規、規章、上級文件新頒布或者被修改、廢止、宣布失效的;

（二）上級機關提出清理要求的;

（三）其他應當組織清理的情形。

第四十五條　規范性文件清理工作堅持“誰制定誰清理”“誰起草（實施）誰清理”。

政府規范性文件由起草單位或者實施部門負責清理。起草和實施部門不一致的,由實施部門負責清理。

部門規范性文件由制定機關清理；部門被撤銷、合并或者職責調整的,由繼續履行其職責的部門負責清理；兩個以上部門聯合制定的規范性文件，由牽頭部門會同有關部門負責清理。

第四十六條　規范性文件清理，按照下列情形作出處理：

（一）規范性文件制定依據已宣布失效，或者調整對象已消失、管理方式已改變、自然失效或者實際上已經失效的，應當宣布失效；

（二）規范性文件內容符合現行法律、法規、規章和國家政策，適應全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要，且需要繼續適用的，確認為繼續有效；

（三）規范性文件主要內容與現行法律、法規、規章、上級文件相抵觸，或者已被新的法律、法規、規章或者規范性文件覆蓋，作為主要制定依據的法律、法規、規章、上級文件已經失效或者廢止，不能適應經濟社會發展需要的，應當予以廢止。

（四）個別條款與現行法律、法規、規章、上級文件不一致,但基本適應經濟社會發展需要、有必要繼續實施的，或者規范性文件之間對同一事項規定不一致的，應當予以修改。

第四十七條　廢止政府規范性文件，應當履行起草單位或者實施部門合法性審核、部門辦公會議審議、司法行政部門合法性審核、政府常務會議審定、向社會公布等程序。

第四十八條　規范性文件修改程序按照制定程序執行。

政府規范性文件因行政管理需要僅作文字表述、管理部門名稱調整等不涉及實體內容的簡易修改，或者有效期屆滿擬繼續實施但不作修改的，由起草單位或實施部門依照本細則第二十二條規定形成草案，經司法行政部門合法性審核后,由制定機關主要負責人簽發，編制新的文號，并在有效期屆滿前重新發布。

第四十九條　規范性文件制定機關應當根據清理結果,標注規范性文件的有效性,對規范性文件文本和目錄及時作出調整,并按照政府信息公開的相關規定向社會公布。

第五十條　修改后的規范性文件以及規范性文件廢止情況應當按照規定報送備案。

備案修改后的規范性文件應當提交編制新文號的規范性文件文本、原規范性文件文本以及簡易修改或者續期的說明。

第六章　規范性文件監督

第五十一條　市和縣（市、區）人民政府應當建立規范性文件監督檢查機制，對所屬工作部門和下級人民政府制發的規范性文件加強監督檢查。

監督檢查主要包括下列內容：

（一）是否按照規定完善規范性文件制發管理制度；

（二）是否按照法定權限履行職責，依法制定規范性文件；

（三）是否按照規定報送規范性文件備案，按照備案審查部門要求落實備案審查意見；

（四）是否按照規定清理規范性文件；

（五）需要監督檢查的其他情形。

第五十二條　制定機關違反本細則規定,有下列情形之一的,由有權機關予以通報,責令限期改正;造成嚴重后果的,依法追究其相關負責人和直接責任人的責任:

（一）未按照規定制定或者公布規范性文件的;

（二）未按照規定對規范性文件報送備案的;

（三）未按照規定對規范性文件進行清理的;

（四）無正當理由拖延執行或者拒不執行備案審查意見的;

（五）未按照規定對公民、法人和其他組織對規范性文件提出的書面建議進行審查的。

第五十三條　規范性文件侵犯公民、法人和其他組織合法權益,損害政府形象和公信力的,由有權機關依法追究其相關負責人和直接責任人的責任。

第五十四條　規范性文件審核機構和備案審查部門在合法性審核或者備案審查工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,由有權機關依法追究其相關負責人和直接責任人的責任。

第七章　附　則

第五十五條　規范性文件制定機關可以根據本細則制定具體的管理辦法。

第五十六條　制定規范性文件涉及重大行政決策的，應當遵守重大行政決策程序的有關規定。

第五十七條　本細則自2022年 月 日起施行。2010年12月13日綿陽市人民政府令第1號公布的《綿陽市行政規范性文件制定和備案規定》同時廢止。